מני מזוז: יש שימוש יתר במשפט הפלילי בטיפול בעבירות של נבחרי ציבור. הסיבה העיקרית היא מחסור בכללי אתיקה ומשמעת שיכלו להתמודד עם חלק מהמקרים. על כן הברירה היא לטפל בעבירה במסגרת המשפט הפלילי או לא לעשות כלום.
זה היה המסר העיקרי בהרצאתו של היועץ המשפטי לשעבר מני מזוז, במסגרת יום עיון שנערך בשבוע שעבר במרכז לאתיקה במשכנות שאננים בירושלים.
בשל חשיבות הדברים אני מבקש להביא בפניכם את מכלול דבריו (שנערכו על ידי) – שוקי שטאובר:
1. פילוסוף רומאי אמר שכל החוקים הטובים הם תוצאה של כישלון של התנהגות חברתית טובה.
2. לפני כעשרים שנה ראש עיריית אילת דאז, רפי הוכמן, הואשם במירמה והפרת אמונים (פרשת מפעל האצות), ובסופו של דבר זוכה בבית משפט עליון וחזר לפעילותו הפוליטית. זאת, למרות שבית המשפט אמר עליו דברים חמורים.
לפני שמונה שנים נערכה חקירה נגד ח"כ רוחמה אברהם על הפרת אמונים (פרשת אגרקסקו). למרות שהתגלה שהעבירות נושקות לתחום הפלילי לא הוגש נגדה כתב אישום.
יש מקרים רבים כאלו. אלו שתי דוגמאות למקרים בהם למרות שנקבע שמדובר בהתנהגות לא ראויה ולא תקינה, על גבול הפלילי, אנשי ציבור אלו יצאו בפטור בלא כלום.
3. סיפורים אלו מדגימים את קוצר היד של המשפט הפלילי. הוא לא מסוגל לתת מענה לכל אותם מקרים בהם התנהגות של אנשי ציבור עומדת בסתירה לכללי טוהר המידות. בסתירה למחויבות שלהם לשרת את הציבור. לכן זה מוביל אותנו לתחום של האתיקה והמשמעת.
4. יש מדינות שבהן אחד התחליפים רבי העוצמה למשפט הפלילי הן הנורמות הציבוריות. מצב בו איש ציבור שמתנהג התנהגות לא ראויה סופג הרבה מאד בקורת ציבורית ומבין שהוא חייב להתפטר, לוקח אחריות ומתפטר. אלו שני דברים נפרדים. אצלנו גם אם אנשי ציבור לפעמים מתפטרים, הם עושים זאת רק אם אין להם ברירה, וגם אז הם מאשימים את כל העולם, חוץ מאשר את עצמם.
5. במדינה שיש בה תרבות פוליטית מתוקנת ואיש ציבור לוקח אחריות ומתפטר, במקרים רבים אפשר להסתפק בזה ולא צריך להידרש למסגרת משפטית פורמלית.
6. אצלנו השיח בינארי, אחד או אפס. הכול נמדד בדרך פורמלית. יש כתב אישום או אין כתב אישום. זוכה או הורשע. לכן נוצרים מצבים כמו של הוכמן, שזוכה ברוב דעות מחוסר הוכחות מספיקות תוך בקורת מאד חריפה על ההתנהגות, ולזה אין שום משמעות.
7. המשפט הפלילי, והמשפט בכלל, לא נועדו להסדיר את כל כללי ההתנהגות בחברה. אלו בנויים על רבדים שונים שהמשפט הפלילי הוא בקצה האחד שלהם, השחור, של הדברים החמורים ביותר. ההתנהגות האנושית מתחילה מכללים של "כך לא מתנהגים". אצל האנגלים זה נקרא IT IS NOT DONE. נורמות של התנהגות אנושית שבדרך כלל לא כתובים בשום מקום. אבל כולם מבינים שכך לא מתנהגים. מוסכמות אנושיות. בתווך יש תחום שמאד מתפתח של אתיקה וכללי משמעת.
8. הנורמה של כללי התנהגות נאותים לא כל כך קיימת אצל נבחרי ציבור בישראל. הנורמה הזו, לצערנו, לא עשתה עלייה מבריטניה, למרות שהבריטים שלטו פה אי אלו שנים. הם הותירו לנו לא מעט דברים טובים, אבל את הנורמה הזו לא הצליחו להשריש במדינת ישראל.
9. יש נורמות ציבוריות שלא מתאימות למשפט פלילי. לכן חשוב כל כך הסדר של כללי משמעת וכללים אתיים. הסדרים אלו אצלנו מאד לוקים בחסר. זה מציב את הממונים על אכיפת החוק, על הסדרת חוקיות פעולות השלטון, בפני דילמה של בחירה בין שתי אלטרנטיבות גרועות. כאשר יש עבירה שהיא על גבול בין האתי לפלילי, במערכת מתוקנת יש את האופציה לבדוק לאיזה מסלול היא מתאימה, אתי או משפטי.
10. אם אין אפשרות כזו כל בחירה היא בחירה לא אופטימלית. אפשר שתבחר במסלול פלילי, שבמקרה זה הוא מחמיר מדי ולכן לא הוגן. או שהמשפט לא נותן מענה למקרה הזה ואז האיש יוצא זכאי וללא סנקציה.
לכן הברירה היא בין בחירה במסלול לא מתאים (פלילי) לבין ויתור, כי אין מסלול אתי-משמעתי.
11. אבחן את המצב הקיים אצל שלוש הקבוצות העיקריות של נבחרי ציבור: חברי ממשלה, חברי כנסת ונבחרים בשלטון המקומי.
חברי כנסת:
12. מסתבר שנבחרי הציבור היו מאד חרוצים כשהדבר לא נגע אליהם, אלא לעובדי מדינה ולעובדי רשויות מקומיות. כבר לפני חמישים שנה נחקקו חוקים מאד מפורטים שמגדירים עבירות משמעת, יש יחידת חקירות משמעת בנציבות שירות המדינה, ויש בית דין למשמעת בשירות המדינה וברשויות המקומיות. לבית הדין המשמעתי יש שיניים די חדות והוא יכול לקבוע עונשים משמעותיים, עד כדי פיטורין.
לגבי אנשים אלו, שהם אזרחים מן השורה, יש הסדרים מפורטים ואפקטיביים בתחום האתי משמעתי.
13. פורמאלית יש כללי אתיקה הנוגעים לחברי כנסת ויש וועדת אתיקה. הבעיה שיש לה שיניים מאד כהות. העונשים שהיא מסוגלת להטיל הם די מצחיקים.
במקרה של רוחמה אברהם וועדת האתיקה מצאה שההתנהגות שלה מאד פסולה. היא הפרה במצח נחושה את כללי האתיקה של הכנסת. העונש שהוטל עליה היה נזיפה. אני לא מאמין שהיא התרגשה יותר משנייה מהנזיפה הזו.
14. בשנת 2003, בעקבות פרשת ההצבעות הכפולות (חברי כנסת שהצביעו פעמיים גם עבור חבריהם שלא היו במליאה.) נפתחה חקירה פלילית. יו"ר הכנסת חשב שניתן להסתפק בתהליך של בדיקה אתית. אנחנו בפרקליטות התנגדנו. אמרנו ש"האתיקה שלכם מגוחכת ואם הייתה לכם אתיקה רצינית אפשר היה להסתפק, לפחות בחלק מהמקרים, בטיפול אתי". שני חברי כנסת הועמדו לדין והורשעו במשפט פלילי.
15. ואז יו"ר הכנסת הגיע למסקנה שאולי צריך לעשות משהו בתחום האתיקה. ומינה וועדה בראשות פרופ' יצחק זמיר שגיבשה במשך זמן רב קוד מפורט של כללי אתיקה, גם כלי בדיקה וחקירה וגם סנקציות אפקטיביות. כי זו הבעיה העיקרית, אין לוועדה שיניים אמיתיות.
הוועדה הגישה דוח מפורט בדצמבר 2006. כיום, שש שנים ויותר, אחרי, הדוח הזה מעלה אבק במדפי לישכת יו"ר הכנסת. מדי פעם יש יוזמות לאוורר אותו, אבל הן מייד נבלמות. ומה שהיה הוא שנשאר.
שרי ממשלה:
16. אצל השרים המצב עוד פחות מניח את הדעת. אין שום מסגרת של וועדת אתיקה ואין כללי אתיקה מוסדרים.
בשנות השבעים פעלה "וועדת אשר" שהכינה כללי אתיקה בתחום של ניגוד עניינים ואיסור עיסוק נוסף. כללים אלו אושרו בהחלטת ממשלה. מי שמופקד על בחינת העמידה בהם הם מבקר המדינה והיועץ המשפטי לממשלה.
17. לכללים האלו אין מסגרת משפטית ברורה ואין מנגנון אפקטיבי של אכיפה. לעיתים היועץ המשפטי מוציא הנחיות שבמהותם דומים לכללי אתיקה אבל נגזרות מנורמות משפטיות. למשל, בעבר הוצאתי הוראה האוסרת על אנשי הרשות המבצעת לקבל כרטיסי חינם. אבל ההסדר לקוי בצד המהותי בעיקר משום שאין אכיפה.
18. בשנת 2006 הוקמה וועדה בראשות מאיר שמגר כדי להכין קוד אתי לחברי הממשלה, כולל מנגנון אכיפה, במטרה לעגן אותו בחקיקה. גם וועדה הזו הכינה דוח מפורט שהוגש לממשלה בחודש מאי 2008. הוא כלל הצעת חוק. גם הוא מעלה אבק מזה ארבע וחצי שנים.
19. בשנת 2009, עם תחילת כהונת הממשלה הנוכחית, פניתי לרוה"מ לצורך טיפול במסקנות הוועדה והצעתי שתוקם וועדת שרים שתביא הצעות ליישום ההמלצות. הוקם צוות שרים בראשות שר המשפטים שהגיש הצעה שסירסה, לטעמי, לחלוטין את דוח וועדת שמגר.
נבחרי השלטון המקומי:
20. נבחרי השלטון המקומי הם הקבוצה הגדולה ביותר. יש מעל 200 רשויות הכוללות ראשי רשויות וסגנים עם סמכויות ביצועיות. כאן אין שום דבר. הדבר היחיד שיש הוא כללים של ניגוד עניינים שנקבעו בשנת 1984.
21. באותה שנה ראש עיר נכבד קיבל כרטיסי חינם. היועץ המשפטי, יצחק זמיר, שקל לפתוח בחקירה פלילית. ראש העיר טען מצדו שזו נורמה מקובלת. היועץ הסכים לא לפתוח בחקירה בתנאי שייקבע קוד ברור של השלטון המקומי לכללי פעולה במקרה של ניגוד עניינים. הוא עצמו ניסח את הקוד. כיום יש גם וועדה משותפת למשרד הפנים משרד המשפטים ולמרכז השלטון המקומי. אין לה סמכויות אכיפה.
22. בשנת 2008 ניסיתי לקדם את התחום הפרוץ של משמעת אתיקה בשלטון המקומי. הוצג מודל שכלל קוד אתי מפורט ולצידו מנגנון חקירה ומנגנון שיפוט מרכזי שלא כפוף לעירייה ולא לשלטון המקומי (למשל, שופטים בדימוס). מנגנון שגם ייתן פרה- רולינג (בקשה מהרשות האוכפת להתייחס למידת העמידה בכללים של התנהגות עתידית – ש.ש.) וגם מסוגל להטיל סנקציות.
בבריטניה, למשל, יש מנגנון כזה, שיש לו סמכות עד כדי פיטוריו של ראש עיר, מנגנון עם שיניים חדות, שגם פיטר בעבר את ראש עירית לונדון.
23. קיימתי מפגשים בעניין עם נציגי מרכז השלטון המקומי. באופן לא מפתיע רוב המשתתפים היו מסויגים. חלקם היו יותר מנומסים ורק הביעו ספקות וחששות, וחלקם היו פחות מנומסים והתנגדו. בכל זאת הוחלט לפעול בשני מסלולים: הצעה לקוד אתי והצעת חוק.
24. לפני כשנה הסתיימה העבודה על הצעת הקוד האתי (זו הצעה חלקית, כי המחלוקות נשארו בחוץ).
הצעת החוק, לצערי, לא התקדמה ומי שנשארו במערכת (מן הסתם מזוז מתכוון למחליפיו בתפקיד – ש.ש.) לא קידמו את זה. וגם סביר שאם הייתה מוגשת לכנסת הייתה נתקעת שם בגלל התנגדות המערכת הפוליטיתכמו שתקועה בכנסת הצעת חוק עיריות חדשה כבר מזה חמש שנים, מאותה סיבה.
25. התוצאה עגומה.
מצד אחד יש מערכת שלטונית שלא יודעת לקבוע לעצמה גבולות שיש בה מקרים רבים של התנהגות שעומדת בסתירה לטוהר מידות שבמקרים רבים גם עומדת בסתירה לחוק הפלילי.
מול מערכת כזו, שאין לה כללים ונורמות, מערכת האכיפה נמצאת רק עם כלי אחד, אמנם אפקטיבי ומפחיד, הכלי הפלילי. אבל הכלי הזה לא מתאים לכל סיטואציה.
26. בכלי הפלילי נעשה שימוש רב בשנים האחרונות. אבל לצד מקרים שטופלו בכלי זה נפלו לא מעט מקרים שלא טופלו; כמו זה של רוחמה אברהם, רפי הוכמן ורבים אחרים. מקרים שהיו ראויים לטיפול שיגדיר את ההתנהגות כפסולה, והאיש שעשה אותה גם יוקע ציבורית וגם יישא באיזו שהיא סנקציה.
27. נגד ליברמן מוגש כתב אישום, עולה השאלה אם הוא מתפטר או לא מתפטר ומייד מוגשת עתירה לבג"צ.במדינות מתוקנות שאלות מהסוג הזה מתבררות ונפתרות בשיח הציבורי. לא מגיעים לבתי משפט. אין עתירות כאלו בארה"ב, בריטניה או שבדיה.
28. אצלנו המערכת המשפטית מעורבת בכל דבר.
זה מראה על חולי של החברה הישראלית. לא לכל דבר לוקחים אנטיביוטיקה. כי שימוש מוגבר בה הופך אותה ללא יעילה. זה לא בריא לחברה וגם לא למערכת המשפטית. זה יוצר תגובת נגד – למה היא מתערבת בכל דבר. היא הייתה שמחה להתערב הרבה פחות אם היו מנגנונים אלטרנטיביים בחברה שהיו עושים את תפקידם כראוי. זה קורה לפעמים ולא תמיד ברור למה.
29. לדוגמה, לפני כמה שנים הוחלט למנות חברת כנסת כסגנית שרה (אסתרינה טרכטמן ממפלגתו של ליברמן – ש.ש.). ואז נחשף שהיא רימתה באיזו בחינה.
תוך שעה הגיעו לשולחן שלי, כיועץ, שש פניות להוציא חוות דעת שאסור למנות אותו כסגנית שרה. אמרתי "נמתין, בואו נראה איך המערכת עובדת, נעשה ניסוי".
למרבה ההפתעה תוך יום אחד החליטה המפלגה שלה עצמה לבטל את המינוי. מדי פעם יש הבלחות חיוביות כאלו, אבל הן לא מצטברות לידי מאסה קריטית של נורמה ציבורית שכולם נוהגים לפיה.
